把确定采购需求作为整个预算管理链条的“源点”

某学校一中标金额488万元的采购项目中，出现了单价3600元的插线板和单价4000元的单灯控制器，两项总价19万元。政府采购活动中如何避免成本虚高、萝卜招标现象发生呢？

2024年2月29日，政府采购信息报联合政府采购信息网举办的19届政府采购集采大会在北京隆重举行。在下午的高校政府采购座谈会上，天津大学招投标管理办公室主任杨晋生表示，“单价3600元的插线板和单价4000元的单灯控制器”可以推测，采购人因为没有或有效进行采购需求管理，所以才造成采购预算不合理进而导致公众质疑浪费资源的情形。采购需求管理不仅需要对供应市场进行充分的调研分析，充分有效的市场调研能摸排、寻找更多的潜在供应商，进而合理设置供应商资质条件。还应确保采购活动关联预算，通过需求的必要性评估、规格技术的合理性、需求的整合、物料组合的优化、附加服务管控、需求审核的流程优化等措施，有效管控采购预算，在源头起到降低成本的作用。

政府采购需求管理，难在哪里？

杨晋生认为，《政府采购需求管理办法》（财库[ 2021] 22号，以下简称22号文）明确了采购人主要对采购需求和采购实施计划的合法性、合规性、合理性进行管理。但在采购实践中，采购人做好采购需求管理还存在以下四方面困难。

一是政策理解不到位，采购人主体责任意识不强。部分使用预算资金的采购人，没有从全面实施预算绩效管理的角度充分理解国家政策，也没有建立物有所值、完成预算绩效的采购目标。采购人应该从内控制度角度加强主体责任。

二是需求形成不够严谨、科学。这主要体现在采购目标不够明晰，导致重复采购的现象时有发生；预算编制不够科学，可能导致价格畸高或畸低；意向公开不够严谨，可能导致描述含糊不清，影响供应商的理解和参与。“选择的调查对象一般不少于3个，并应当具有代表性”流于形式。

三是预算绩效管理与采购需求管理结合不够。采购需求的实现为其他绩效目标——社会目标、效益目标、生态目标提供了基础，贯穿于绩效管理的始终。有些单位的预算绩效管理工作由财务部门负责，需求管理则由采购部门负责或者项目主管部门负责，这些部门各司其职，衔接不够，降低了绩效管理的效力。需求管理是预算绩效管理的核心要素，应贯穿始终。孤立地进行需求管理，很容易流于形式，也不符合22号文的精神。

四是缺乏有效的采购需求审核机制。在实际工作中，采购需求部门、事权部门、监督部门出于自身考虑，一般都对技术条款、评审规则、付款方式等内容提出无意见的反馈，或虽有意见，但缺少实质性内容。

如何科学合理确定采购需求？

“以合理需求为前提，形成采购预算全链条。”杨晋生介绍，在采购工作中，要强化“先预算，后花钱”“有多少钱，办多少事”的预算理念，就是要前移关口，把确定采购需求作为整个预算管理链条的“源点”。结合采购需求配套预算，明确采购需求是编制采购预算的前提和基础。也就是说，在项目库或项目储备环节就要启动需求管理，将采购需求与项目规划设计同步考虑、一体推进，真正发挥需求对预算编制的牵引作用。

据杨晋生介绍，确定采购需求还要以标准编制为指引，做好政策有效衔接。采购需求的编制要符合预算、资产、财务等多方面的规定，采购需求标准化设计应由国家层面主导出台工作指引，实施过程中可借助政府采购平台，通过标准化、信息化模型进行审核和提示，完成采购需求信息的填报编制，所有信息审核通过后，自动形成标准化采购文件，做到采购需求“源头”的科学、精准。同时，探索建立采购需求标准指引或示例范本，细化基本要素和要求、文本体例和主要内容,并参照适用的政府采购标准化模板进行完善，形成系统、模块化的范例后再全面推广。

“此外，建立良好的内部控制制度是落实主体责任的关键。所以要以落实主体责任为根本，健全有效审查机制体系。一方面，通过构建覆盖预算编制、采购需求管理、合同签订、履约验收的政府采购标准化流程，明确各环节的风险点及采购申报、审批、执行和监督等职责，有效防控采购风险。另一方面，结合工作实际，建立由本单位采购、财务、业务、监督等内部人员，以及相关专家和第三方机构参与审查的工作机制。”杨晋生说。

在杨晋生看来，随着政府采购法规和政策越来越细密严格，专业的第三方服务机构应运而生，采购人也越来越依靠招标代理公司等社会化机构开展政府采购工作，满足自身在依法依规、提高效率等方面的需求。优质的服务可以降低采购风险，提高采购效能，反之则会给采购人带来损失。22号文规定了第三方机构可以参加需求调查、编制实施计划和参与实施计划审查，这给第三方机构划出了新的业务板块，也对采购人甄选辨别优秀的第三方机构提出了新的期待。

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